III SA/Kr 379/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Asesor WSA Ewelina Dziuban (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2024 r., nr SKO.GiK/4161/91/2023 w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z 17 stycznia 2024 r., nr SKO.GiK/4161/91/2023 utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gmina S. z dnia 20 listopada 2023 r. GK.6830.2.4.2023 o ustaleniu kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości stanowiącej działki: nr [...] i nr [...], położonej w obrębie [...], Gmina S. (będącej własnością H. P.) z nieruchomością sąsiednią, stanowiącą działki: nr [...] (będącej współwłasnością J. O. w 3/4 cz.) oraz J. G. w 1/4 cz.) i nr [...], (stanowiącej własność Gminy S.) i zobowiązaniu do zapłaty kosztów postępowania rozgraniczeniowego:

- H. P., właściciela działek: nr [...] i nr [...] w kwocie 1.884,16 zł;

J. O., współwłaścicielkę w 3/4 cz. działki nr [...] w kwocie 1.413,13 zł;

J. G., współwłaściciela w 1/4 cz. działki nr [...] w kwocie 471,04 zł;

- Gminę S., właściciela działki nr [...] w kwocie 221,67 zł.

W podstawie prawnej postanowienia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.

Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Organ I instancji w uzasadnieniu ww. postanowienia wskazał, że Wójt Gminy S. w dniu 20 listopada 2023 r. wydał decyzję nr GK.6830.l.4.2023 w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Zgodnie z wystawioną fakturą koszt wykonania czynności rozgraniczeniowych wyniósł 3.990 zł i zdaniem organu była to najkorzystniejsza oferta. Liczbę punktów granicznych podczas rozgraniczenia ustalono na 6 sztuk, a wartość jednego ustalonego punktu granicznego wynosiła 665 zł. Wysokość kosztów ustalono proporcjonalnie do ilości ustalonych punktów granicznych.

J. O. w zażaleniu od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji wskazała, że to nie ona wnioskowała o ponowne ustalenie granic dz. nr [...] z dz. nr [...] i [...] i dlatego nie zgadza się na ponoszenie kosztów tego postępowania.

W uzasadnieniu opisanego na wstępie postanowienia SKO w Krakowie podało, że bez znaczenia dla kwestii obciążenia stron postępowania kosztami postępowania rozgraniczeniowego pozostaje okoliczność, która ze stron to postępowanie zainicjowała, a nawet, czy podmiot inicjujący to postępowanie jest nadal jego stroną w chwili rozstrzygania. Ponieważ właściciele rozgraniczanych nieruchomości są stronami tego postępowania, to toczy się ono w ich interesie, a zagadnienie sporności granic jest tu bez znaczenia, bo dochodzi do ich ustalenia na wszystkich nieruchomościach. Taki sposób podziału kosztów postępowania jest również zgodny z treścią powołanej we wcześniejszej części uzasadnienia uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2006r. I OPS 5/06.

Skoro więc stronami postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego położonych w S. działek: nr [...] i nr [...] z działkami: nr [...] i nr [...] byli: H. P., J. O., J. G. oraz Gmina S., to według Kolegium, podmioty te winny ponosić koszty tego postępowania - stosownie do zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zaznaczył, że w postępowaniu w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości sporządzona została opinia geodety uprawnionego, z której wynika, że "na obszarze rozgraniczenia zgłoszone są dwie prace pod nr: [...], [...] dotyczące wznowienia/wyznaczenia znaków/punktów granicznych/ustalenia granic, lecz do dnia rozprawy nie wpłynęła do PODGiK w Krakowie dokumentacja z wykonanych prac (brak operatu przyjętego do zasobu) (...), a obecne na gruncie strony nie potrafiły zgodnie wskazać przebiegu granic, nie doszło również do wskazania przebiegu granicy przez jedną ze stron, przy akceptacji drugiej strony, a wszelkie próby nakłaniania do zawarcia ugody i poczynienia obie wzajemnych ustępstw nie przyniosły rezultatu".

Zatem, z uwagi na powyższe, koszty rozgraniczeniowe w tej sprawie zostały rozłożone pomiędzy właściciela działek: nr [...] i nr [...], a właścicieli działek: nr [...] i nr [...]. Kolegium zaznaczyło, że wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego wynika z faktury VAT nr [...] z dnia 29 września 2023 r. wystawionej przez Firmę [...] z siedzibą w K. i opiewa na kwotę 3.990,00 zł. Organ odwoławczy za zasadną uznał też przyjętą przez organ I instancji metodę rozdziału tych kosztów.

Kolegium wskazało, że przedmiotem tego postępowania są jedynie koszty postępowania rozgraniczeniowego, a nie kwestia prawidłowości przeprowadzenia rozgraniczenia.

Skarżąca w skardze wniesionej na ww. postanowienie SKO w Krakowie podniosła, że nie zgadza się na obciążenie jej przez gminę kosztami wykonanych prac geodezyjnych zleconych przez H. P. Skarżąca podała bowiem, że w dniu 17 maja 2018 r. geodeta M. Ś. na wezwanie J. K., ówczesnej właścicielki działek [...] oraz [...], wykonał czynności ustalenia przebiegu granic działek. Wszystkie strony biorące udział w rozgraniczeniu w dniu 17 maja 2018 r. zgodziły się bezspornie co do wyznaczonych punktów granicznych przez geodetę M. Ś. Wszystkie ze stron wiedziały, że czynności ustalenia przebiegu granic, były już wykonane wcześniej przez geodetę M. Ś.

Do pisma z dnia 7 kwietnia 2024 r. skarżąca dołączyła kserokopię protokołu ustalenia granic z dnia 17 maja 2018 r. wykonanego przez geodetę M. Ś., co zdaniem skarżącej dowodzi, że H. P. bezzasadnie i bezcelowo zawnioskował o ponowne wykonanie prac rozgraniczeniowych.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie wskazując, że przedmiotem postępowania zażaleniowego są tylko koszty rozgraniczenia, a nie sama zasadność i celowość rozgraniczenia, które jest postępowaniem jednoinstancyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności w niniejszej sprawie w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 dalej jako p.p.s.a.) było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego, zakończonego decyzją tego organu z 20 listopada 2023 r. nr GK.6830.l.4.2023 i zobowiązaniu do uiszczenia tych kosztów: H. P., J. O., J. G. oraz Gminę S.

Tytułem wstępu wskazać należy, że przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie określają zasad ponoszenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ regulują przepisy art. 262 § 1 i 264 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Organy w podstawie prawnej swoich rozstrzygnięć powołały art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Na postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie podzielany jest pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, zgodnie z którym organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może - uwzględniając normę art. 152 k.c. - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz Kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 Kodeksu cywilnego z art. 31 ust. 2-4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Konsekwentnie należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie.

Sąd wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Jednakże ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c.

Wprawdzie istnieją przypadki, kiedy odstąpienie od wskazanej wyżej zasady jest możliwe, musi to jednak wynikać ze szczególnych okoliczności konkretnej sprawy, które decydować mogą o innym sposobie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania organ musi bowiem zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich, czy też niektóre z nich, czy wszystkie, a jeśli tak to w jakiej proporcji. W każdym przypadku należy więc rozważyć okoliczności faktyczne sprawy, aby możliwym było w szczególności stwierdzenie, czy istniał spór co do przebiegu linii granicznej, czy też chodziło jedynie o wznowienie znaków granicznych, jakie czynności podejmowała strona i pozostali uczestnicy w toku postępowania rozgraniczeniowego i czym było to podyktowane. Tym samym rozkład kosztów powinien odzwierciedlać rzeczywisty zakres sporności lub niepewności. Podział kosztów powinien uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, w tym stanowiska stron postępowania, wolę uniknięcia lub zakończenia sporu, zasadność wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie co do całej granicy. Takie podejście realizuje zasady sprawiedliwego rozdziału obowiązków między strony postępowania administracyjnego.

Ponadto zgodnie art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu NSA, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Stąd też przyjmuje się, że na mocy przepisu art. 269 § 1 p.p.s.a. stanowisko zajęte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki więc nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., II FSK 1141/09, CBOSA). Zatem ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, iż wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2010 r., I FSK 994/09). Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2018 r., I OSK 2564/17, CBOSA).

Należy wskazać, iż Wójt Gminy S. wydając decyzję z dnia 20 listopada 2023 roku o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy do rozpoznania Sądowi Rejonowemu dla Krakowa - Śródmieścia w Krakowie, wskazał, że granica między wyżej powołanymi działkami jest sporna, nie zachodzą podstawy do wydania decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu, strony postępowania nie złożyły zgodnego oświadczenia co do przebiegu granic, jak również nie nastąpiło zawarcie ugody przed geodetą.

Prawidło kosztami rozgraniczenia nieruchomości obciążono strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości. Wysokość tych kosztów wynika z faktury nr [...] wystawionej 29 września 2023 r. (k. 19 a.a.) i nie była ona kwestionowana w toku postepowania administracyjnego. Przyjęta przez organ administracyjny metoda rozdziału tych kosztów między stronami (k. 17, 18 a.a.) również nie była podważana przez żadną ze stron postępowania i nie budzi ona zastrzeżeń Sądu co do prawidłowości jej przeprowadzenia.

Należy zgodzić się z konkluzją organu odwoławczego, że przedmiotem niniejszego postępowania są jedynie koszty postępowania rozgraniczeniowego, a nie kwestia zasadności, celowości czy prawidłowości postępowania rozgraniczeniowego. Decydujące znaczenie dla powstania kosztów postępowania rozgraniczeniowego ma to czy postępowanie w tym przedmiocie zostało przeprowadzone. Zarzut skargi dotyczący wcześniejszych czynności odnośnie ustalenia przebiegu ww. granic i operatów wówczas wykonanych nie mógł odnieść zamierzonego dla skarżącej skutku. Samo przekonanie skarżącej, iż granica pomiędzy działką [...], a działkami [...] i [...] (wł. H. P.) została ustalona w 2018 r. (co skarżąca dokumentuje zawiadomieniem o czynnościach ustalenia przebiegu granic k. 27 a.a. i fakturą nr [...] k. 26 a.a.) nie może stanowić podstawy do uznania, iż skarżąca nie powinna ponosić tego kosztów postępowania. Powyższe twierdzenia stoją w sprzeczności ze stanowiskiem geodety przedstawionym w opinii z dnia 24 sierpnia 2023 r. (k.10,11 a.a.), który wskazał, że "na obszarze rozgraniczenia zgłoszone są dwie prace pod nr: [...], [...] dotyczące wznowienia/wyznaczenia znaków/punktów granicznych/ustalenia granic, lecz do dnia rozprawy nie wpłynęła do PODGiK w Krakowie dokumentacja z wykonanych prac (brak operatu przyjętego do zasobu) (...), a obecne na gruncie strony nie potrafiły zgodnie wskazać przebiegu granic, nie doszło również do wskazania przebiegu granicy przez jedną ze stron, przy akceptacji drugiej strony, a wszelkie próby nakłaniania do zawarcia ugody i poczynienia obie wzajemnych ustępstw nie przyniosły rezultatu". Przede wszystkim jednak nie może ujść uwadze, że właściwym etapem kwestionowania prawidłowości wykonywanych przez geodetę czynności jest złożenie środka zaskarżenia od decyzji dotyczącej rozgraniczenia. Skoro organ w oparciu o opracowanie geodety wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne, to nie sposób przyjąć na etapie orzekania o sposobie poniesienia kosztów rozgraniczenia, że prace te były wykonane wadliwie czy błędnie. Skoro w odrębnym akcie administracyjnym tj. decyzji administracyjnej, organ uznał efekty pracy geodety za poprawne, nie można oczekiwać aby w postępowaniu dotyczącym ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego rolą organu miało być ponowne weryfikowanie, badanie czy wręcz ocena opracowania geodety i podjętego przez niego stanowiska. Zarzuty skargi okazały się zatem pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Również Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie nie stwierdził, aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności.

Podsumowując, Sąd podziela stanowisko, że zasadą powinna być reguła ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego przez właścicieli gruntów sąsiednich objętych rozgraniczeniem, wynikająca z art. 152 k.c. Równocześnie jednak należy przyjąć, że jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy zachodził oczywisty brak podstaw do ponownego prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego (np. w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o rozgraniczeniu lub prawomocne postanowienie sądu w tej materii, a wnioskodawca nie powołuje się na nowe okoliczności, które zaszły po wydaniu tych orzeczeń), dopuszczalne jest przyjęcie, że ewentualne koszty takiego postępowania winna ponieść wyłącznie strona inicjująca postępowanie (por. G. Rząsa /w/ M. Wierzbowski, A. Wiktorowska /red/, K.p.a. Komentarz, C.H. BECK 2021, t. II.7). Taka ww. wyjątkowa sytuacja w tej sprawie nie miała miejsca.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.