II GSK 817/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 28 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1585/19 w sprawie ze skargi P. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 20 maja 2019 r. nr 743/2019/Ub w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. w G. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I.

Decyzją z 20 maja 2019 r. nr 743/2019/Ub Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 i art. 109 ust. 5 i 6 oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1510 ze zm. dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. w G., utrzymał w mocy decyzję dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z 15 czerwca 2016 r. nr 335/ouz/2016, stwierdzającą, że M. N. podlegała obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania na rzecz płatnika składek pracy na podstawie umowy z 2 stycznia 2013 r. o świadczenie usług, do której odpowiednie zastosowanie mają przepisy o zleceniu w okresie od 2 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r.

II.

Wyrokiem z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1585/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. na ww. decyzję Prezesa NFZ.

III.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji wywiodło P. w G. zaskarżając je w całości i zarzucając obrazę przepisów prawa materialnego w postaci:

1. art. 65 k.c. w zw. z art. 627 k.c. poprzez przyjęcie, że M. N. w okresie od dnia 2 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2013 r. wykonywała usługi na podstawie umowy o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zlecenia - a nie zgodnie z wolą stron na podstawie umowy o dzieło i w związku z tym podlega obowiązkowo ubezpieczeniu zdrowotnemu;

2. art. 734-750 k.c. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec nieuprawnionego uznania, że umowa zawarta przez skarżącą z uczestnikiem jest umową o świadczenie usług, do których mają zastosowanie przepisy o zleceniu i w konsekwencji nieuprawnione stwierdzenie istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego uczestnika z tytułu tej umowy;

3. art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy uczestniczka M. N. nie spełniała warunków do objęcia jej obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym przewidzianych w tym przepisie.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednakże bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują jednak przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego przeprowadzonego przez WSA, które ustawodawca enumeratywnie wylicza w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Istota problemu, uwzględniając sformułowane zarzuty kasacyjne, które nie kwestionują ustalonego stanu faktycznego sprawy, sprowadza się do oceny, czy umowę zawartą przez PCPR z uczestnikiem postępowania rzeczywiście można traktować jako umowę o dzieło, czy też pomimo nadanej jej przez strony zewnętrznej formy takiej właśnie umowy, mamy w rzeczywistości do czynienia z umową zlecenia (umową o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia). Zagadnienie tego rodzaju było i nadal pozostaje przedmiotem cyklicznych ocen Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygającego skargi kasacyjne formułowane w sprawach tego rodzaju. W orzeczeniach tych można dostrzec pewien wyraźnie zarysowany, uniwersalny schemat, zgodnie z którym ocena charakteru umowy (dzieło czy zlecenie) wymaga szczegółowej weryfikacji z punktu widzenia stanu faktycznego sprawy tj. postanowień umowy oraz okoliczności dotyczących jej realizacji.

Mając to na względzie należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej należy rozpoznać łącznie, z uwagi na ich jednorodzajowy i komplementarny charakter.

W sposób nieuzasadniony strona zarzuca zatem wadliwe zastosowanie w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tym przepisem obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia lub osobami z nimi współpracującymi.

Wskazać należy, że sformułowane odnośnie do powołanego przepisu naruszenie prawa materialnego dotyczy jego niewłaściwego zastosowania. Strona widzi bowiem to uchybienie w postaci błędnego przyjęcia, że stan faktyczny sprawy wyczerpuje modelowy stan wynikający z odkodowanej w wyniku wykładni normy prawnej wynikającej z przepisu, przez co w efekcie nie powinien on znaleźć zastosowania.

Konieczne jest w tym przypadku dokonanie, w ramach oceny okoliczności faktycznych, weryfikacja charakteru zawartej umowy.

W powyższą potrzebę wpisują się także zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu cywilnego, tj. art. 65, art. 627 i od art. 734 do art. 750 przez ich niewłaściwe zastosowanie. Strona w istocie podważa stanowisko WSA i organów, że zawarta umowa, tytułowana jako "umowa o dzieło", której przedmiotem było "opracowywanie i wydawanie orzeczeń o stopniu niepełnosprawności zgodnie z obowiązującym trybem, przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Gospodarki pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności" nieprawidłowo została zakwalifikowana jako umowa, do której mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia.

Zgodnie z art. 627 k.c. przez umowę o dzieło przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia.

Według zaś art. 734 § 1 k.c. przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie.

Z art. 750 k.c. wynika natomiast, że do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu.

Pomijając fakt, że skarga kasacyjna, poza przywołaniem w jednym z jej zarzutów art. 735-749 k.c. nie zawiera jakiegokolwiek wyjaśnienia, w jaki sposób przepisy te miałyby zostać naruszone, to analiza uzasadnienia środka odwoławczego, jak również uzasadnień decyzji organów i wyroku Sądu pierwszej instancji, przekonuje, że w sprawie brak jest sporu co do rozumienia powołanych norm prawa materialnego, zaś spór dotyczy tego, czy w okolicznościach sprawy powinny były one zostać zastosowane.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest przekonujących podstaw by zakwestionować dokonaną przez organy i WSA klasyfikację spornej umowy jako umowy, do której stosuje się kodeksowe przepisy o zleceniu.

Przede wszystkim wskazać wypada, że jej przedmiotem było opracowywanie i wydawanie (w zespole osób posiadających stosowną wiedzę) orzeczeń o niepełnosprawności (pozytywnych i negatywnych), zgodnie z obowiązującym w tym przedmiocie rozporządzeniem, które reguluje szczegółowe zasady orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Czas trwania umowy to okres od 2 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., zaś wynagrodzenie przewidziano za opracowanie i wydanie jednego orzeczenia, przy czym wynagrodzenie miało być płatne po przedstawieniu rachunku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wątpliwości, że uczestnikowi postępowania nie zostało powierzone wykonanie jakiegokolwiek jednostkowego dzieła, które miałoby konkretny charakter, lecz przedmiotem umowy było w istocie wykonywanie przez określony czas (niemalże pełnego roku kalendarzowego) tych samych, powtarzalnych i rodzajowo jednorodnych czynności (stosownie do zasad orzekania określonych w określonym precyzyjnie w umowie aktem wykonawczym).

Ponadto, umowny zakres obowiązków i czas trwania umowy wskazują jednoznacznie na cykliczny charakter wykonywanych czynności, wykluczający uznanie ocenianej umowy za umowę o dzieło (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 14 października 2015 r. sygn. akt III AUa 735/15).

Pomimo tego, że w praktyce obrotu gospodarczego umowa o dzieło, w odróżnieniu od umowy zlecenia czy umowy o świadczenie usług, wymaga, by czynności przyjmującego zamówienie doprowadziły do konkretnego, indywidualnie oznaczonego rezultatu, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest przyjęcie, że opracowywanie i wydawanie przez wykonawcę umowy orzeczeń o stopniu niepełnosprawności - jako dokumentu o ustaleniu lub odmowie ustalenia niepełnosprawności - nie odróżnia się od innych rezultatów tego typu pracy. W tym znaczeniu efekt wykonania umowy nie ma indywidualnego charakteru - typowego dla dzieła (por. wyrok SN z 14 listopada 2013 r. sygn. akt II UK 115/13).

Wobec wydawania wielu orzeczeń o niepełnosprawności przez zespoły orzekające według zasad i w trybie ściśle określonym przepisami prawa, uzasadnione jest stanowisko, że strona skarżąca błędnie utożsamia wykonanie zobowiązania zgodnie z umową i na jej podstawie, z rezultatem, o którym mowa w umowie o działo.

Nawet uwzględniając umowne zastrzeżenie, że wykonawca nie mógł powierzyć wykonania umowy innej osobie, a także przyjmując, że wynikiem realizacji umowy powinien być pewien rezultat (orzeczenie pozytywne lub negatywne), który jest z góry określony, obiektywnie osiągalny i sprawdzalny pod kątem posiadanych wad (weryfikacja instancyjna orzeczeń), to i tak w przypadku opracowywania i wydawania orzeczeń według ściśle określonych prawem zasad nie można mówić o pełnej samodzielności wykonawcy zamówienia, czy o twórczym charakterze rezultatu podjętych działań. Bez tych elementów zakwalifikowanie przedmiotowej umowy jako umowy o dzieło nie mogło mieć miejsca. Umowa o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia, także może stanowić, że przedmiotem starań wykonawcy ma być osiągnięcie określonego efektu/rezultatu.

Nie jest więc tak, że oceniana umowa nosiła wszelkie znamiona umowy o dzieło. Była tylko tak nazwana, w istocie stanowiąc umowę o świadczenie usług. Uczestnik stawiał bowiem do dyspozycji organu swoją wiedzę fachową, którą stosował w praktyce oceniając dany przypadek i w zależności od przebiegu tej oceny, wydawał orzeczenie pozytywne lub negatywne.

Wadliwe jest więc twierdzenie o naruszeniu art. 627, art. 734 i art. 750 Kodeksu cywilnego, zaś zarzut naruszenia art. 735 do art. 749 Kodeksu cywilnego nie jest w jakikolwiek sposób uzasadniony.

Chybione jest także twierdzenie o naruszeniu art. 65 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z jego brzmieniem oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje (§ 1). W umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu (§ 2).

Zarówno zatem organ, jak również sądy administracyjne nie są związane samą nazwą umowy zawartej pomiędzy stronami, lecz mogą a nawet powinny ocenić charakter zawartych w niej postanowień z punktu widzenia stosowanej regulacji - w tym przypadku art. 66 ust. 1 pkt. 1 lit. e) ustawy o świadczeniach.

Jakkolwiek przepis ten ustanawia kryterium pierwszeństwa badania zamiaru stron i celu, jaki im przyświecał przy zawieraniu umowy, to jednak z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy nie mógł w ogóle znaleźć zastosowania. Nie budzi wątpliwości, że nawet gdyby taki był zgodny zamiar stron omawianej umowy, to nie mogą one oświadczeniem woli kształtować swych obowiązków odmiennie, niż wynika to z przepisów administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2021 r. sygn. akt II GSK 1604/18). W istocie art. 65 Kodeksu cywilnego nie można wykładać w sposób, jaki doprowadziłby do obchodzenia innych przepisów prawa.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).