II OSK 795/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1250/21 w sprawie ze skargi J. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2021 r., znak: KOA/85/Ar/21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1250/21, oddalił skargę J. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2021 r., znak: KOA/85/Ar/21, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Powyższą decyzją organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 11 grudnia 2020 r., nr 223/WZ/2020, wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), ustalającą na rzecz K. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o schody zewnętrzne i werandę oraz przebudowie dachu na terenie działki nr ew. [...], obr. [...], położonej przy ul. M. w [...].

Skargę kasacyjną od ww. wyroku złożyli J. B. i J. B., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, zwane dalej: "rozporządzeniem"), poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż została przeprowadzona analiza wymagana tym przepisem oraz nieuwzględnienie, że w decyzji o warunkach zabudowy dokonano błędnego wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy innego niż na podstawie średniej wskaźnika dla obszaru analizowanego, z tego powodu, że ustalony wskaźnik nie został ustalony w wyniku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej zgodnie z wymaganiami, czego skutkiem było także naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, iż spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie;

2) art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne uznanie, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie pomimo istnienia sprzecznych okoliczności co do przedmiotu planowanej inwestycji, podmiotu zamierzającego przeprowadzić inwestycję oraz ustalenia w decyzji warunków zabudowy niemożliwych do wykonania;

3) art. 60, art. 63 § 1 i art. 104 zdanie pierwsze kodeksu cywilnego, poprzez:

a) nieuwzględnienie, iż z treści zgodnych oświadczeń woli K. G. oraz T. G. złożonych przez nich pełnomocnictwem z dnia 11 kwietnia 2011 r., czynności w "sprawach nieruchomości której dotyczy przedmiotowa nieruchomość" wymagają ich łącznego reprezentowania, a w związku z tym nieuwzględnienie, że P. S. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy niezgodnie z udzielonym jej pełnomocnictwem, tj. w imieniu wyłącznie K. G., co tym samym skutkowało brakiem należytego umocowania pełnomocnika;

b) błędne uznanie, że nie doszło do zmiany podmiotowej co do strony zamierzającej realizować inwestycję, czyli strony postępowania, wobec treści oświadczeń składanych w toku sprawy imieniem własnym przez P. S. w pismach z dnia 15 maja 2020 r. oraz z dnia 5 czerwca 2020 r., z których treści wynika, że planowaną inwestycję zamierza ona przeprowadzić w swoim imieniu i nie występuje jako pełnomocnik K. G., a które to oświadczenia zgodnie z ogólnymi zasadami wykładni oświadczeń woli, jako późniejsze oświadczenia zmieniały oświadczenia wcześniejsze, czego skutkiem była wadliwość czynności podejmowanych przez pełnomocnika niezgodnie z treścią udzielonego pełnomocnictwa;

4) art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie, iż organ I instancji dokonał nieuzasadnionego przyjęcia, że przedmiotem planowanej inwestycji jest tylko wykonanie robót budowlanych (nadbudowa, przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego) bez uwzględnienia, czy przedmiotem planowanej inwestycji nie jest także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, tj. zmiana przeznaczenia budynku z budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny, a w rezultacie nierozpatrzenie, czy i w jakim zakresie w przedmiotowej sprawie powinny mieć zastosowanie także przepisy dotyczące budynków oraz zabudowy wielorodzinnej oraz jaki miałoby to wpływ na treść decyzji w przedmiotowej sprawie;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj.:

1) art. 67 § 5 i art. 76 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), poprzez niedoręczenie skarżącym pisma procesowego oraz oświadczenia P. S., które wpłynęły do WSA w dniu 22 lipca 2020 r. (powinno być 2021 r. - dopisek NSA), a o których skarżący powzięli informację z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, skutkiem czego skarżący nie mogli ustosunkować się do złożonego pisma procesowego i oświadczenia oraz wnieść pisma procesowego przez wydaniem zaskarżonego wyroku przez WSA, czego skutkiem było także naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., ponieważ skarżący zostali pozbawieni możności obrony swych praw w zakresie związanym z ww. pismem procesowym i oświadczeniem;

2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w p.p.s.a., mimo że z materiału zebranego w sprawie wynika, że w decyzji organu I instancji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie zostały uwzględnione okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zgodnie z wytycznymi zawartymi we wcześniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z dnia 24 marca 2020 r., co miało wpływ na wynik postępowania, albowiem decyzja została wydana bez uwzględnienia wytycznych organu odwoławczego (Samorządowego Kolegium Odwoławczego) oraz bez wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym sprzeczności w pismach i wyjaśnieniach złożonych w sprawie;

3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w p.p.s.a., mimo że:

a) decyzja organu I instancji została wydana z pominięciem praw strony oraz zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, w tym z pominięciem wnioskowanych przez stronę czynności, w szczególności związanych z wyjaśnieniem sprzeczności zawartych we wniosku o wydanie warunków zabudowy,

b) decyzja organu I instancji została wydana bez uprzedniego podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym poprzez pominięcie wnioskowanych przez stronę czynności, a także poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej,

c) decyzja organu I instancji została wydana z zaniechaniem wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla interesów stron wnoszących odwołanie (zmiana sposobu użytkowania obiektu na sąsiedniej nieruchomości mogąca mieć istotny wpływ na nieruchomość sąsiednią stanowiącą własność stron wnoszących odwołanie), a także poprzez odmowę wykonania wnioskowanych przez stronę czynności, a tym samym naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, a także naruszenie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,

d) organ I instancji naruszył spoczywający na nim obowiązek, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić okoliczności sprawy, w szczególności, wobec sprzeczności wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz kolejnych pism w sprawie, organ I instancji powinien ustalić i rozpatrzyć kto w istocie jest wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie i posiada przymiot strony, czy zasady zagospodarowania terenu zostały ustalone w sposób możliwy do wykonania oraz jaki jest rzeczywisty przedmiot planowanej inwestycji, co miało wpływ na wynik postępowania, albowiem decyzja została wydana bez wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w tym sprzeczności w pismach i wyjaśnieniach złożonych w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu - punkt II.1) skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie stoją na stanowisku, że doszło do naruszenia przepisów wskazanych w analizowanej podstawie kasacyjnej, a tym samym do nieważności postępowania sądowego, z tego względu, iż nie doręczono im (ich pełnomocnikowi) odpisu pisma z dnia 22 lipca 2021 r. (data wpływu do WSA) złożonego przez K. G., do którego dołączono oświadczenie P. S. Ich zdaniem zostali pozbawieni możliwości ustosunkowania się do tego pisma, a więc pozbawieni także możności obrony swych praw.

Wyjaśnić należy, że pozbawienie strony możności obrony swych praw ma miejsce w przypadku, gdy na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej, strona (wbrew swojej woli) nie mogła i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Termin "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle, a o uchybieniu tym można mówić, gdy godzi ono w istotę procesu i stawia pod znakiem zapytania spełnienie jego celu. Chodzi o kardynalne błędy dotyczące udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakiekolwiek usterki czy utrudnienia w tym zakresie. Generalnie rzecz ujmując, pozbawienie strony możności obrony swych praw w procesie stwarza sytuację, w której sąd nie powinien w ogóle przystępować do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Pozbawienie strony możności obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy, a uchybienie musi w sposób realny, a nie tylko hipotetyczny, pozbawiać stronę możności obrony swych praw. Nie każde niedoręczenie pisma procesowego stanowi uchybienie skutkujące nieważnością postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1891/21 i powołane w nim orzecznictwo).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek doszło do uchybienia Sądu I instancji w powyższym zakresie, to nie można przyjąć, że wystąpił skutek kwalifikowany przemawiający za uchyleniem zaskarżonego wyroku. Analiza treści uzasadnienia wyroku prowadzi do konstatacji, że pismo uczestniczki postępowania z dnia 22 lipca 2021 r. nie miało żadnego wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji ograniczył się do odnotowania jego wpływu, nie stanowiło ono podstawy wiążących ustaleń faktycznych i prawnych. Na marginesie, złożone przez uczestniczkę postępowania pismo i dołączone załączniki nie zawierają takiej treści, która mogłaby wymagać, w ramach obrony swoich interesów, ustosunkowania się i podejmowania polemiki przez stronę skarżącą kasacyjnie, tym bardziej, że dotyczyły kwestii już sygnalizowanych przez skarżących. Z analizy akt sądowych nie wynika, aby skarżący kasacyjnie zwrócili się do Sądu Wojewódzkiego o doręczenie odpisu ww. pisma, celem ustosunkowania się do niego w środku zaskarżenia i wykazania związku z treścią rozstrzygnięcia. Poprzestali jedynie na sformułowaniu zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania (punkty II.2) i 3) skargi kasacyjnej). Jako że korespondują z nimi zarzuty naruszenia prawa materialnego (punkty I.2) - 4) skargi kasacyjnej), zostaną one rozpatrzone łącznie.

Sąd w składzie orzekającym za prawidłowe uznaje stanowisko Sądu I instancji, który w pełni podzielił zapatrywanie organów, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony przez K. G. i osoba ta jest wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie, a w jej imieniu działał prawidłowo umocowany pełnomocnik w osobie P. S. Powyższe wynika wprost z treści wniosku z dnia 12 czerwca 2018 r. oraz dokumentu pełnomocnictwa (upoważnienia z dnia 11 kwietnia 2011 r.). P. S. uprawniona była zatem do składania oświadczeń w toku postępowania i należało jej traktować, jako złożone w imieniu mocodawcy, niezależnie od sformułowań przez nią wyrażanych. Z okoliczność, iż to P. S. jest inicjatorką planowanych robót budowlanych, nie można wywodzić, że to ona jest faktycznym wnioskodawcą postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a tym samym, że doszło do zmiany podmiotowej osoby występującej z wnioskiem. Jak słusznie zauważył także Sąd Wojewódzki, bezsporne jest, że z uprawnień wynikających z wydanych w sprawie rozstrzygnięć może korzystać jedynie K. G. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zapatrywania skarżących kasacyjnie, że konieczne było w niniejszym przypadku, ze względu na treść pełnomocnictwa z dnia 11 kwietnia 2011 r., uwzględnienie także jako wnioskodawcy T. G. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, P. S. złożyła wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy niezgodnie z udzielonym jej pełnomocnictwem, tj. w imieniu wyłącznie K. G., co tym samym skutkowało brakiem należytego umocowania pełnomocnika. Z powyższym twierdzeniem nie sposób się zgodzić, gdyż, jak wyżej zauważono, wniosek o wydanie warunków zabudowy został złożony osobiście przez K. G. Ponadto, z uwagi, że z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy może wystąpić każdy podmiot, albowiem decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, nie można skutecznie wywodzić, że wnioskodawcą niniejszego postępowania winien być także T. G. Na marginesie, kwestia ta nie była podnoszona przez skarżących kasacyjnie w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można odmówić też słuszności argumentacji Sądu Wojewódzkiego, że przedmiot, zakres i podstawowe cechy planowanej inwestycji wyznacza sam inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), a właściwy organ jest związany treścią tak wyznaczonego żądania. Błędnie wywodzą skarżący z brzmienia art. 59 ust. 1 u.p.z.p. konieczność badania w niniejszej sprawie przez organy, czy przedmiotem spornego wniosku jest także zmiana sposobu użytkowania budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny. Omawiany przepis wskazuje, że ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wnioskodawca we wniosku nie wskazał, że nastąpi zmiana sposobu użytkowania obiektu. Jeśliby taką zmianę zamierzał przeprowadzić, winien złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu bez uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy stanowi delikt administracyjny. Na podstawie wydanej decyzji o warunkach zabudowy (nadbudowa, przebudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o schody zewnętrzne i werandę oraz przebudowa dachu) inwestor nie może zrealizować legalnie budynku o funkcji wielorodzinnej. Obawy skarżących kasacyjnie w tym zakresie są nieuzasadnione. Niewadliwie wskazał Sąd I instancji, że wykonanie zewnętrznych schodów w kilkupiętrowym budynku jednorodzinnym, jak też umożliwienie wejścia z tych schodów na każdą z kondygnacji, nie jest zakazane przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ani nie powoduje automatycznie zmiany sposobu użytkowania budynku z jednorodzinnego na wielorodzinny. Także podnoszone w pismach P. S. zamiary wydzielenia w budynku części usługowej odnoszą się do zdarzeń przyszłych i nie wynikają z rozpatrywanego wniosku. Z treści wniosku i jego uzupełnień wynika także w sposób bezsprzeczny, co jest przedmiotem planowanej inwestycji, co wchodzi w stan projektowanej inwestycji, jaki jest jej zakres (m.in. powiększenie powierzchni zabudowy o 20 m2, powierzchnia użytkowa 15 m2). Dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego przeprowadzono analizę pod kątem możliwości zagospodarowania terenu. W ramach zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. autor środka zaskarżenia nie może natomiast z pozytywnym skutkiem wykazać wad w braku uwzględnienia wytycznych zawartych w decyzji Kolegium z dnia 24 marca 2020 r. Przedmiotem kontroli sądowej nie była decyzja kasacyjna organu, lecz rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty. Na marginesie, organ odwoławczy ponownie rozpatrując sprawę uznał za bezzasadny zarzut w tym względzie.

Zdaniem Składu orzekającego, argumentacja wnoszących skargę kasacyjną w odniesieniu do zagadnienia zapewnienia miejsc postojowych i obiektywnej możliwości ich realizacji także nie zasługiwała na uwzględnienie. Autor środka zaskarżenia chcąc wykazać słuszność swojego zapatrywania, że faktycznie nie będzie możliwości realizacji miejsc postojowych w obrębie działki inwestycyjnej, powinien, po pierwsze, podważyć stanowisko Sądu I instancji, który przyjął, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie są "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., pod drugie, wykazać związek pomiędzy nimi, a uwarunkowaniami istniejącymi w terenie, na tle rozwiązań projektowych. Tego w niniejszym środku zaskarżenia zabrakło.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu odnośnie naruszenia § 5 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że wskaźnik powierzchni zabudowy nie został ustalony w wyniku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej zgodnie z wymaganiami. W analizie urbanistycznej wskazano, czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej, skupiając się na "wycinkach", pasujących do jego stanowiska ("wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy na podstawie średniej uniemożliwiałoby zatem realizacje przedmiotowej inwestycji"; "ustalenie takiej tolerancji jest niezbędne celem prawidłowego przeprowadzenia dalszych prac projektowych"), że przy wyznaczaniu wskaźnika powierzchni zabudowy (wartość od 32,0 do 35,0 %) uwzględniono potencjał rozwojowy terenu, niewielki gabaryt działki, konieczność uzyskania funkcjonalnych rozwiązań w rozbudowywanym budynku. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 10,2 do 37,5 %. Wbrew zapatrywaniu wnoszących skargę kasacyjną organ administracji publicznej wyjaśnił w sposób należyty, dlaczego zastosował odstępstwo od przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia. Skarżący kasacyjnie poza zakwestionowaniem prawidłowości ustalenia analizowanego wskaźnika nie poczynili natomiast żadnych konkretnych uwag w kwestii ewentualnego zaburzenia ładu przestrzennego na terenie obszaru urbanistycznego w przypadku realizacji inwestycji o wskazanych parametrach.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.